Административната традиция е утвърден изследователски подход за класифициране и сравняване на административните системи на държавите и се използва често в литературата като обяснение на различните реформи, които те предприемат, на успеха на тези реформи, на предпочитани политики и на процеса на тяхното изработване. В основата на понятието „административна традиция“ стои приемственост в управлението, в организационния живот на публичния сектор, както и влиянието на наследените практики.
Административна традиция е набор от ценности, структури и взаимоотношения с други институции, които определят характера на добрата публична администрация. Това са сравнително устойчиви модели в стила и съдържанието на публичната администрация на дадена държава. Те обясняват защо някои държави са по-способни от други да осъществяват работещи реформи в публичния сектор. Тази концепция приема, че съвременните административни системи са частично моделирани от своето минало и от идеята за добра администрация, въплътена в административната култура. В литературата срещаме два противоположни теоретични аргумента по този въпрос.
Първият аргумент е, че различните видове инструменти на публичната политика изискват различни видове способности, за да функционират оптимално. Йерархичните форми на държавна намеса от рода на каквито са регулациите изискват подкрепящи ги законови и съдебни мерки и трябва да бъдат направлявани от ясни административни процедури и насоки. Такъв подход е възприет от държави, които поставят по-силен акцент върху законовия аспект на публичната администрация.
Вторият аргумент премества фокуса към присъщите слабости на регулацията: прекалено много и прекалено строги регулации водят до свръхрегулация, а това създава значими разходи както за целевата група, така и за властите, които са отговорни за прилагането й. В държави, където публичната администрация традиционно е фокусирана върху управлението на публичните политики, а не само върху налагането им се прилага по-гъвкав подход, който отчита разнообразието от целеви групи и дава известна свобода на действие и на регулатора, и на регулираните.
В настоящия програмен период една от целите на Европейската комисия за публичните администрации на държавите членки е те да се превърнат в привлекателен работодател, за да могат да посрещнат предизвикателствата на динамично променящия се свят, в който живеем. Неотдавна в публицистично предаване социалният антрополог Харалан Александров заяви, че ориентацията на студентите към бъдеща професионална реализация се е променила в посока заетост в публичния сектор. Дали това означава, че България е постигнала целта и публичният й сектор е станал привлекателен работодател и ако да, то на каква цена?
Интересен анализ на италианския административен стил предлага Лоренцо Кастелани от Свободния университет Гуидо Карли в Рим, член на Международната асоциация за публични политики[1]. Кастелани го причислява към южноевропейската административна традиция, формирана освен в Италия в Испания, Португалия и Гърция, чиито административни системи според изследването демонстрират устойчиви общи характеристики.
Публикацията разглежда четири основни характеристики:
- формално законово регламентиране
- широко политическо покровителство
- клиентелизъм отдолу
- отсъствие на административен елит.
Относно законовото регламентиране фактът, че действията на бюрокрацията са основани на принципа на законност е безспорен. Според изследването обаче в южноевропейската традиция този принцип се прилага по прекомерен и фрагментиран начин, който води до свръхпроизводство на закони и наредби. Свръхрегулацията е свързана със склонността нещата да се възприемат през юридически обектив и всички нови политически и социални проблеми да бъдат решавани с приемане на ново законодателство или изменение на съществуващото. От своя страна тази нагласа е свързана с формализма, т.е. разминаването между онова, което предвижда закона и онова, което реално се случва е по-голямо от обичайното. Склонността към подробни формални регулации е съпътствана от желание с приемането на удобно законодателство да бъдат удовлетворени тесни секторни интереси. Законите и наредбите отразяват тези интереси, но ефектът е, че равностойни интереси се подлагат на неравностойно третиране. Пример за това са местни мрежи от политици, държавни служители и бизнесмени, понякога и синдикалисти, които са успели да си осигурят партикуларистична правна рамка, отговаряща на техните секторни интереси, която от своя страна допринася за изобилието от регулации и противоречия в законодателството.
По повод на втората характеристика на широко политическо покровителство Кастелани твърди, че политическият клиентелизъм в държавната служба на проучваните държави включва силна политизация на най-високото ниво на бюрокрацията. Според него след всяка смяна на правителството голям брой високи постове в администрацията се заемат от хора, назначени от управляващия елит, които не са непременно държавни служители. Дори при висшите длъжности, традиционно запазени за кариерни държавни служители, се наблюдава видима партийна намеса. Статията посочва, че в случая с публичната администрация от южноевропейски тип тази партийна намеса може да достигне и до средните нива в йерархията на държавната служба и да обхване множество публични предприятия.
На политизацията на висшите нива съответства клиентелизъм в ниските нива и това е третата изведена характеристика. Смисълът, който се влага в определението клиентелизъм, е наемане на служители на ниските нива и вътрешно прехвърляне с използване на особени критерии, в най-честия случай партийна принадлежност. Двата вида клиентелизъм винаги са били тясно обвързани. Логично би било трудно да се изгради меритократична и ефективна държавна служба на високите нива, ако служителите на ниските нива се наемат и повишават на базата на клиентелистки критерии. В случай на масов клиентелизъм отдолу публичният сектор се използва като „социален амортисьор“ – с посредничеството на политическите партии публичният сектор той изпълнява функцията да смекчава социалния натиск отдолу от безработни, неподлежащи на наемане или професионално неадекватни социални категории от населението.
Четвъртата характеристика се отнася до отсъствието на така-наречения типичен европейски административен елит. В южноевропейските бюрокрации липсва традиционния „esprit de corps“ (институционален дух) на висшите държавни служители, както и традицията на Франция и Англия например следващото поколение да се подбира и обучава от специални образователни системи като Grandes Ecoles или Оксфорд и Кеймбридж. Като цяло за успешна кариера в администрацията политическите мрежи и личните връзки са по-важни от елитното образование. Така много от държавните служители са развили умението да използват партийни връзки, за да защитят и развиват кариерата си.
В обобщение, публичният сектор в държавите от Южна Европа се различава от този в другите западноевропейски държави по взаимоотношенията си с обществото. Тези взаимоотношение са изследвани от множество анализатори от тези държави. В по-широк смисъл публичният сектор представлява желан вариант на заетост за големи сегменти от активната работна сила и по-конкретно за средната класа.
Поне по първата характеристика има достатъчно основания България да бъде причислена към южноевропейската административна традиция. Що се отнася до останалите характеристики мненията са разделени, но отговорът на въпроса за привлекателността на публичната администрация като работодател остава нееднозначен.
[1] Lorenzo Castellani, Administrative traditions matter. The Italian style and the New Public Management. LUISS Guido Carli. International Public Policy Association